依据国务院《规章制定程序条例》等相关规定，现将市发展改革委报送市政府审查的《济南市低空经济产业发展促进办法（草案送审稿）》及说明向社会公开征求意见。征求意见截止时间为2025年11月24日。

意见和建议可以通过下列方式提出：

1.登录济南市司法局网站（网址http://jnssfj.jinan.gov.cn/），通过网站首页“互动交流—泉城立法意见征集”栏目提出意见；

2.通过电子邮件方式将意见发送至jnfzbfgc@jn.shandong.cn，邮件主题请标明“济南市低空经济产业发展促进办法立法意见”；

3.通过信函方式将意见寄至济南市龙奥大厦A区1114室，邮政编码250099。

附件：1.济南市低空经济产业发展促进办法（草案送审稿）

2.关于《济南市低空经济产业发展促进办法（草案送审稿）》的起草说明

                     济南市司法局 

        2025年10月24日

济南市低空经济产业发展促进办法

（草案送审稿）

第一章 总则

第一条【立法目的】  为了促进低空经济产业安全健康发展，推动低空经济产业体系建设，加快培育新质生产力，根据有关法律、法规、规章，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】  本市行政区域内从事低空飞行及相关产业发展、基础设施建设、飞行服务、应用推广、安全保障等活动的，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三条【定义】  本办法所称低空经济，是指以民用无人驾驶航空器和有人驾驶航空器的低空飞行活动为牵引，辐射带动航空器研发、生产、销售以及低空飞行活动相关的基础设施建设运营、飞行保障、衍生综合服务等领域产业融合发展的综合经济形态。

第四条【发展原则】  低空经济发展应当遵循安全第一、政府引导、市场主导、创新驱动、应用牵引、协调推进、包容审慎的发展原则。

第五条【政府职责】  低空经济发展应当纳入全市国民经济和社会发展规划，建立健全议事协调机制，加强与军民航空中交通管理机构和民用航空管理部门的沟通协调，建立“军地民”协同管理机制，协调解决低空经济发展中的重大问题。

区县人民政府应当根据市低空经济发展工作部署，结合本辖区实际，推进低空经济产业多元化、差异化、特色化发展。

第六条【部门职责】  发展改革部门负责统筹和指导低空经济发展工作，协调并推动编制本市低空经济发展规划和低空经济发展政策措施。

公安机关会同交通运输部门负责依法处置从事低空飞行活动时发生的违反飞行管理规定、扰乱公共秩序、危害公共安全等飞行行为。

市财政部门负责统筹相关财政专项资金，为低空飞行服务保障重大项目建设和企业发展提供资金支持。

市交通运输部门负责组织编制本市低空基础设施等规划；统筹开展城市低空飞行应用场景培育，推动低空出行和物流行业发展，做好地面交通、水上交通和空中交通的衔接；协调军民航空中交通管理机构和民用航空管理部门推进低空空域管理、基础设施建设、飞行服务保障等工作。

市应急管理部门负责统筹建立低空飞行应急管理体系。

市卫生健康部门会同市应急管理部门负责建立政府部门、医疗机构、低空领域相关企业等单位之间的信息共享与联动救援机制。

体育部门负责管理本市低空航空体育运动，指导低空运动项目的普及工作和运动队的建设；开展国际、国内交往和技术交流；推动低空运动各项目协会的组织建设。

市气象部门负责布局建设适应低空经济发展的气象基础设施，加强低空气象监测、预报能力建设，为低空飞行活动提供气象预报预警服务。

市教育、科技、工信、人力资源社会保障、城市管理、农业农村、文化和旅游、市场监管、投资促进、行政审批服务、大数据等部门和市邮政管理部门，在各自职责范围内负责低空经济发展的相关工作。

第七条【咨询机制】  本市成立低空经济专家委员会，为低空经济产业发展提供咨询服务。

第八条【社会参与】  鼓励和支持成立低空经济相关行业协会、商会、产业联盟等社会组织。

低空经济相关行业协会、商会、产业联盟等社会组织可以根据实际需要制定实施相关团体标准，加强行业自律，提供信息技术、培训等服务。

第二章 基础设施

第九条【基础设施建设规划】  市交通运输部门会同市自然资源和规划部门编制本市低空基础设施建设规划，并推进低空基础设施智慧化建设。低空基础设施建设规划，应当坚持绿色发展、节约集约、共建共享等原则，做好与其他基础设施建设规划的协调与衔接。

第十条【管理服务平台】  市交通运输部门应当组织建设市级低空飞行管理服务平台，推动与军民航空中交通管理机构和省级主管部门的相关平台系统进行对接。

市级低空飞行管理服务平台提供以下服务：

（一）协助飞行计划申报；

（二）航空情报发布；

（三）气象信息服务；

（四）监视服务；

（五）飞行管理服务；

（六）飞行状态监测、异常预警、违规飞行警示等监视告警服务；

（七）提供应急处置信息协助；

（八）其他低空飞行服务。

第十一条【地面配套基础设施建设】  本市统筹推动下列低空基础设施的建设：

（一）市自然资源和规划、交通运输等部门推动低空飞行起降、中转、货物装卸、乘客候乘、航空器充（换）电、电池存储、飞行测试等物理基础设施建设；

（二）市发展改革、工业和信息化、交通运输等部门商请军民航空中交通管理机构和民用航空管理部门，推动低空飞行通信、导航、监视、气象监测等信息基础设施的建设和运营管理。

（三）市工业和信息化部门推动通信网络对低空空域的覆盖，推广使用低空飞行专用频率。

（四）市交通运输等部门利用通信基站、铁塔等既有基础设施供电、通信网络条件，推动机巢、导航、管制等其他低空基础设施建设。

第十二条【建设因素考量】  低空基础设施的规划、建设、运营和管理应当结合土地、环境、气象等条件，综合考虑经济、安全、人口密度、飞行需求、可持续发展等因素。

鼓励在符合要求的医院、学校、体育场、城市核心商务区、高层建筑、交通枢纽站点、A级旅游景区等区域，布设低空基础设施。

公安机关和应急管理部门根据实际需要，可以设立用于警务活动和应急救援的临时起降场所。

第三章 飞行服务

第十三条【空域事项服务】  根据本市低空经济产业发展需求，本市在省人民政府统筹安排下，商请军民航空中交通管理机构和民用航空管理部门，共同推进低空空域与航线的划设及使用等重要事项，并按规定履行审批手续；相关信息将在市级低空飞行管理服务平台发布。同时，本市将积极争取授权探索建立低空空域分类使用和灵活调配机制，依据应用场景按高度、空域类型等因素实施分类管理和动态调整，以满足差异化需求，并对空域划设和使用方案定期评估、持续优化。

第十四条【低空飞行计划申请】  低空飞行用户开展低空飞行活动，依法需要提出飞行计划申报的，应当依照法律、法规的规定向有关部门提出。飞行计划申报的材料和时限，按照国家有关规定执行。

低空飞行用户可以通过市级低空飞行管理服务平台提出飞行活动申请，市级低空飞行管理服务平台应当及时将审批结果向申请用户反馈。

第十五条【飞行信息交互】  从事经营性低空飞行活动的低空飞行用户应当依法在市级低空飞行管理服务平台实时报送驾驶员信息、驾驶航空器飞行动态数据、飞行活动信息等。报送数据应进行脱敏处理，确保个人隐私和商业机密安全。

第四章 产业发展

第十六条【产业集聚】  本市统筹低空经济产业园区规划建设，结合各区县产业发展特点、资源条件等，推动建设低空经济特色产业集聚区，完善配套基础设施和综合服务。

第十七条【创新驱动】  鼓励企业、高等院校、科研机构等单位在本市开展低空经济全产业链创新活动，推动科技成果落地转化。

第十八条【政策引导和融资服务】  区县人民政府及有关部门应当加强政策扶持，引导多层次的产业基金加大对低空经济关键技术研发、低空基础设施建设等领域的重大项目投资力度。鼓励和支持金融机构提供定制化金融产品和服务，加大对低空经济企业和产业项目的信贷支持力度。

第十九条【人才保障】  区县人民政府及有关部门应当建立和完善低空经济产业人才引进、评价与激励机制，聚焦产业链关键环节引进高层次人才和团队，提供创新创业便利条件。鼓励高等学校和科研机构开放共享科教资源，开展产学研项目，设置相关专业，培育低空经济产业综合性、专业性、技能型人才。

第二十条【知识产权保护】  区县人民政府及有关部门应当加强低空经济领域的知识产权保护，鼓励知识产权交易，促进知识产权价值实现。

鼓励企业、高等学校、科研机构等加大低空经济技术研发投入，推动形成具有自主知识产权的产品和服务。

第二十一条【标准制定】  市场监督管理等部门应当支持低空经济领域相关标准体系的建设。鼓励企业、高等院校、科研机构、行业协会、商会、产业联盟等参与制定低空经济领域国际标准、国家标准、行业标准和地方标准，自主制定团体标准、企业标准。

第二十二条【试点申报】  市人民政府有关部门应当争取国家低空经济领域示范应用试点，推动在低空空域改革、低空飞行服务保障、低空经济产业融合发展、低空运营市场推广等方面先行先试。

第二十三条【试验基地】  区县人民政府及有关部门应当推动建设民用无人驾驶航空器试验基地。民用无人驾驶航空器试验基地负责提供内场性能测试、外场飞行测试、航空器运行风险评估、试飞试验和有人、无人融合飞行验证综合性服务。

第五章 应用推广

第二十四条【场景培育】  鼓励社会组织、企业和个人在保障安全的前提下，探索低空飞行在各领域的应用。各区县政府及有关部门应当制定政策措施支持企业、事业单位、社会组织和个人探索低空飞行在各领域的场景创新应用。

第二十五条【空中交通管理试点应用】  市交通运输部门应当会同有关部门，有序推进城市空中交通管理试点工作，逐步开通市内和城际等低空客运航线，探索发展交通联程接驳、空中通勤、商务出行等低空出行新业态。

第二十六条【物流应用】  口岸物流等部门应当统筹低空物流发展，加强无人驾驶航空器在快递、即时配送等物流配送服务领域的应用。

第二十七条【文旅体应用】  商务、文化和旅游、体育等部门应当推动低空文化园区、低空消费小镇、低空飞行营地等建设，鼓励开展航拍航摄、飞行培训、低空赛事、低空运动、低空旅游、低空会展、低空飞行表演、低空文化交流等活动。

第二十八条【应急处置、医疗救护、消防救援等领域的应用】市卫生健康、应急、消防救援部门应当探索建立政府部门、空中交通管理机构、民用航空管理部门、医疗卫生机构、低空飞行企业之间的信息共享与联动救援机制，推动低空飞行在应急救援、医疗救护、消防救援等场景应用。

卫生健康部门应当推动建立医疗检验中心与医院之间的空中运输通道，探索对血液样本、检测样本等进行快速转运。

第二十九条【农业应用】  农业农村部门应当推动航空器在农业监测、生产管理、病虫害防治等活动中的应用。

第三十条【政务服务应用】  市人民政府有关部门应当推动低空飞行在自然资源调查和测绘、环境保护、警务活动、交通疏导、气象监测、城市管理、能源巡检、河流巡查和防洪、森林巡查和防火等方面的应用。

第三十一条【合作交流】  市人民政府有关部门应当支持行业协会、商会、产业联盟、企业等举办低空经济产业论坛、展会、赛事等，搭建低空经济产业展示、交易、交流、合作平台。

第六章 安全保障

第三十二条【总体要求】  从事低空飞行活动，应当遵守国家空域管理、飞行管理等法律、法规、规章有关规定。

第三十三条【准入条件】  航空器产品应当符合国家有关强制性标准。需要取得适航许可的，应当按照国家有关规定向民用航空管理部门申请适航许可。

从事航空器生产、维修、改装、运营和开展飞行培训等活动的单位或个人，应当按照国家有关规定取得相关资质。

从事经营性低空飞行活动的单位或个人应当依法取得相应的经营许可证或运营合格证。法律、行政法规规定无需取得运营合格证的除外。

第三十四条【信息登记】  航空器及其权利人应当依法进行登记。无人驾驶航空器生产、登记、使用的有关信息，应当按照国家有关规定接入国家无人驾驶航空器一体化综合监管服务平台。

第三十五条【飞行应急】  承担低空飞行管理服务的部门应当按照国家有关规定制定低空飞行应急预案并组织演练。应急预案应当定期更新，并纳入全市应急管理体系。

第三十六条【设施保障】  市人民政府有关部门协同军民航空中交通管理机构、民用航空管理部门进行低空基础设施的安全监管。各类低空基础设施的建设、运营管理主体承担低空基础设施的安全主体责任，及时向市级低空飞行管理服务平台报送低空基础设施的基本情况、增设、撤除、变更信息。

第七章  附则

第三十七条【功能区规定】  济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市南部山区管理委员会、济南新旧动能转换起步区管理委员会，按照职责权限执行本办法。

第三十八条【生效时间】  本办法自xx年xx月xx日起施行。

关于《济南市低空经济产业发展促进办法

（草案送审稿）》的起草说明

一、立法必要性

一是贯彻落实党中央、国务院决策部署的必然要求。2024年3月，《政府工作报告》提出要积极打造低空经济等新增长引擎；2024年7月，党的二十届三中全会通过了《中共中央关于进一步全面深化改革推进中国式现代化的决定》，明确指出要深化综合交通运输体系改革，发展通用航空和低空经济。今年3月，《政府工作报告》明确提出“推动商业航天、低空经济等新兴产业安全健康发展”，并将其列为培育新质生产力的关键领域，强调通过“新技术、新产品、新场景大规模应用示范行动”加速其发展。因此，亟需通过地方立法将党中央、国务院决策部署要求转化为刚性制度保障。

二是保障我市低空经济产业健康发展的需要。《山东省低空经济高质量发展三年行动方案（2025—2027年）》将我市作为双核之一，引领带动全省低空经济发展。市委、市政府将低空经济作为13条标志性产业链之一，成立空天信息（低空经济）产业办公室，并在市发展改革委设立低空经济发展处，统筹推进全市低空经济发展。今年以来先后举办低空全域全场景应用暨鲲鹏智飞系统发布会等12场专题活动，推动成立全国低空物流行业产教融合共同体、山东低空场景创新研究院、低空经济市域产教联合体等多个行业组织，推动产学研用深度融合，赋能产业发展。因此亟需通过地方立法为低空经济的安全健康发展提供法治保障。

三是落实低空安全监管责任的内在要求。低空经济是一个新生事物，管得住才能放得开，低空经济安全健康发展的前提是安全。随着国家对低空领域安全管理要求不断提高，空域管理与行业准入政策持续收紧，在一定程度上提高了行业门槛。目前，低空公共安全监管机制不够健全，航空器违法违规飞行监管和处置难度大，低空应急管理及应急救援有待加强。因此亟需通过地方立法加强安全监管，有效防范和化解风险、维护公共安全。

二、起草过程

今年以来，市发展改革委多次召开专题会议推进低空经济立法工作，并从国有行业企业、科研机构等抽调人员成立起草小组。起草小组在充分征集部门、企业、科研机构等需求，学习先进城市经验做法的基础上，结合我市发展实际，形成了《促进办法（草案征求意见稿）》。在社会公开征求意见、二轮次部门（单位）征求意见、召开行业企业和专家座谈会等反复研究论证的基础上，进一步修改完善，形成《促进办法（草案送审稿）》。

三、主要内容

《促进办法（草案送审稿）》结合济南低空经济发展的实际需求，作出制度设计，为促进我市低空经济高质量发展提供法治保障。《促进办法（草案送审稿）》共七章，三十八条，包括总则、基础设施、飞行服务、产业发展、应用推广、安全保障和附则，主要内容如下：

第一章主要规定了立法目的、适用范围、定义、发展原则、政府职责、部门职责、咨询机制、社会参与等内容，明确了我市低空经济产业促进各方职责和体制机制。

第二章主要规定了低空基础设施相关内容，明确了基础设施建设规划、管理服务平台、地面配套基础设施建设、建设因素考量等内容。

第三章主要规定了飞行服务相关内容，明确了空域事项服务、低空飞行计划申请、飞行信息交互、飞行应急等方面的内容。

第四章主要规定了促进低空经济产业发展的各项措施，明确了产业集聚、创新驱动、政策引导和融资服务、人才保障、知识产权保护、标准制定、试点申报、试验基地等内容。

第五章主要规定了低空经济应用推广的各项措施，明确进行场景培育、空中交通管理试点，规定推动低空物流、文旅体育、应急处置、医疗救护、消防救援、农业、政务服务等领域的应用场景探索以及合作交流等内容。

第六章主要规定了低空经济活动安全保障的各项措施，明确了总体要求、准入条件、信息登记、设施保障等方面内容，突出低空产业发展和低空飞行活动应当坚持安全第一的原则。

第七章附则主要规定了功能区对本办法的执行要求和本办法生效时间。

四、起草依据

1.《中华人民共和国民用航空法》

2.《通用航空飞行管制条例》（国务院、中央军事委员会令第371号）

3.《无人驾驶航空器飞行管理暂行条例》（国务院、中央军事委员会令第761号）

4.《苏州市低空经济促进条例》

5.《广州市低空经济发展条例》

6.《深圳经济特区低空经济产业促进条例》

7.《无锡市低空经济发展促进条例》

五、拟解决的主要问题

（一）明确低空经济发展中的管理职责。《促进办法（草案送审稿）》提出建立低空经济产业促进统筹协调机制，明确低空经济产业促进工作的职责分工，建立职能清晰、高效便捷、协同配合、适应发展的低空经济产业促进体系。

（二）基础设施薄弱问题。《促进办法（草案送审稿）》强调编制智慧化的低空经济基础设施规划，综合考虑土地、环境等多方面因素，重点建设起降场、充电站、飞行测试设施以及通信导航系统等，特别要求在医院、交通枢纽等重点区域布设起降点，以完善低空经济基础设施，满足产业发展需求。

（三）创新能力不足问题。《促进办法（草案送审稿）》鼓励企业、高等院校、科研机构等开展低空经济全产业链创新活动，支持组建创新联合体，聚力攻克精准定位、感知避障、自主飞行等关键卡脖子技术，提升创新能力，基本实现低空产业链自主可控。

（四）安全保障问题。《促进办法（草案送审稿）》明确规定航空器必须符合国家强制性标准，相关运营主体需要取得相应资质，加强飞行活动、数据信息、公民隐私等安全管理，强化低空飞行应急处置能力，对低空违规飞行等加大监管打击力度，保障国防安全、飞行安全和公共安全。