依据国务院《规章制定程序条例》等相关规定，现将济南市应急管理局报送市政府审查的《济南市应急避难场所管理办法（草案送审稿）》及说明向社会公开征求意见。征求意见截止时间为2025年8月20日。

意见和建议可以通过下列方式提出：

1.登陆济南市司法局网站（网址http://jnssfj.jinan.gov.cn/），通过网站首页“互动交流—泉城立法意见征集”栏目提出意见；

2.通过电子邮件方式将意见发送至jnfzbfgc@jn.shandong.cn，邮件主题请标明“济南市应急避难场所管理办法立法意见”；

3.通过信函方式将意见寄至济南市龙奥大厦A区1114室，邮政编码250099。

                           济南市司法局

2025年7月21日

济南市应急避难场所管理办法

（草案送审稿）

第一章 总 则

第一条【立法目的】为了加强应急避难场所规划、建设、管理与使用，有效发挥应急避难场所在应急避险中的功能作用，提高防灾减灾救灾能力，根据《中华人民共和国突发事件应对法》、《自然灾害救助条例》、《山东省突发事件应对条例》等法律法规，结合本市实际，制定本办法。

第二条【适用范围】本市行政区域内应急避难场所的规划、建设、管理与使用等有关活动，适用本办法。法律、法规、规章另有规定的，从其规定。

第三条【定义】本办法所称应急避难场所，是指为了应对地震、台风、洪涝、地质灾害等自然灾害以及其他突发事件，按照规划和相关标准建设，用于应急避难人员应急避险、疏散和临时安置，具有应急避险基本生活服务保障功能的安全场所。

第四条【工作原则】应急避难场所规划、建设、管理与使用，实行政府主导、部门联动、统筹规划、平急结合、属地为主、分级管理、综合利用的原则。

第五条【政府职责】市、区县人民政府应当加强对应急避难场所管理工作的领导，将应急避难场所纳入政府基本公共服务体系建设范畴，统筹协调解决应急避难场所管理工作中的重大问题。

第六条【部门职责】市、区县应急管理部门负责统筹协调指导和监督应急避难场所规划、建设、管理与使用等工作,组织编制应急避难场所专项规划、相关标准和预案，协调指导应急避难场所物资储备和应急演练工作，组织应急避难场所评估认定。

发展和改革、财政、自然资源和规划、住房和城乡建设、教育、体育、园林和林业绿化、商务、卫生健康、市场监督管理、国防动员、消防救援等部门，按照各自职责做好应急避难场所相关工作。

第七条【社会参与】鼓励社会资本以捐赠、资助和共同建设等形式参与应急避难场所建设。    

第二章 规划与建设

第八条【场所设立】市、区县人民政府应当组织应急管理等部门，综合本区域地理地质环境、气象水文条件和人口分布等情况，充分利用防灾减灾、防疫、防空应急避难资源以及文化、教育、体育、旅游等基础设施，统筹设立应急避难场所，并设置明显标志标识。

任何单位和个人不得损毁或者擅自移动、拆除应急避难场所标志标识。

第九条【规划主体】市应急管理部门应当会同市自然资源和规划等有关部门组织编制本市应急避难场所专项规划，报市人民政府批准后实施。应急避难场所专项规划应当与国民经济和社会发展规划相衔接，遵循国土空间总体规划。

第十条【规划内容】应急避难场所专项规划应当包括下列内容：

（一）经济社会及应急管理发展现状；

（二）应急避难场所发展现状及分析；

（三）应急避难需求及资源分析；

（四）规划目标与指标；

（五）应急避难场所发展布局规划；

（六）应急避难场所设计要求指引；

（七）实施安排及保障措施等内容；

（八）与相关规划衔接的其他事项。

第十一条【规划修改】经批准的应急避难场所专项规划不得擅自修改。确需修改的，应当在满足该区域应急避难场所规划要求的前提下，重新规划应急避难场所，并按照有关程序办理。

第十二条【建设内容】应急避难场所的选址、设计、建设、改造应当符合国家相关标准。用作室内应急避难场所的建设工程，应当符合国家规定的设防要求和相关设计规范。

第十三条【信息报送】应急避难场所竣工验收移交给产权人或者管理人后，产权人或者管理人应当按照要求及时向所在区县应急管理部门报送相关信息。报送信息主要包括：

（一）应急避难场所名称、类别、位置；

（二）应急避难场所面积、可容纳人数、配套设施设备；

（三）应急避难场所功能区划分平面图、联系人、联系方式；

（四）其他需要报送的相关信息。

上述信息发生变化的，产权人或者管理人应当及时报送变更后的相关信息。

第十四条【信息公布】市、区县应急管理部门应当建立完善本辖区应急避难场所数据库，及时向社会公布应急避难场所的位置、面积、可容纳人数等信息。

第三章 管理与维护

第十五条【管理维护职责】市、区县应急管理部门应当会同有关部门指导应急避难场所产权人或者管理人，做好以下应急避难场所的日常管理维护工作：

（一）建立应急避难场所管理制度，编制相关应急预案，建立应急避难场所设施设备管理维护档案；

（二）维护应急避难场所标志标识，确保外形完好、清晰醒目、方向指示准确；

（三）检查应急避难场所建筑主体结构安全，维护应急避难设施设备，确保应急避难场所正常启用；

（四）保持应急避难场所出入口、应急疏散通道畅通；

（五）组织开展本场所应急疏散演练和宣传工作；

（六）法律、法规、规章规定的其他职责。

第十六条【临时场所】应急管理部门应当会同有关部门开展应急避难场所资源调查，组织进行场址安全性、防护能力、通达性、功能设施等评估，符合要求的确定为临时应急避难场所资源，登记造册管理。

第十七条【评估分类】市、区县应急管理部门应当会同教育、住房和城乡建设、城乡水务、文化和旅游、卫生健康、体育、国防动员、地震监测等部门，定期开展应急避难场所建设、管理维护和使用情况评估，根据评估结果分类管理。

第四章 启用与关闭

第十八条【启用流程】因突发事件，需要启用应急避难场所的，区县应急管理部门应当提请本级人民政府发布应急避难场所启用公告。市应急管理部门可以根据实际需要，依法统一协调全市应急避难场所的开放使用和管理。

紧急情况下，应急避难场所产权人或者管理人应当根据避险需求，立即开放应急避难场所，同时向区县应急管理部门报告。

第十九条【开放要求】启用公告发布后，应急避难场所产权人或者管理人应当及时开放应急避难场所，并配合做好应急避难人员的安置、疏散、救助等相关工作。

第二十条【临时场所指定和征用】发生突发事件，已有应急避难场所不能满足安置需求的，市、区县人民政府可以优先从登记造册的临时应急避难场所资源中指定场所设置为临时应急避难场所。

根据紧急避险和转移安置需要，市、区县人民政府可以在本辖区内征用符合要求的安全场所，作为临时应急避难场所。应急工作结束后，应当及时归还，并按照国家有关规定给予补偿。

第二十一条【运行保障】应急避难场所启用后，市、区县人民政府及其有关部门应当按照相关应急预案要求做好以下工作：

（一）开展避难人员登记，设置应急宿住区和物资供应点，保障帐篷、食品、饮用水等基本生活需要；

（二）建立临时医疗点，为避难人员提供基本医疗服务，做好应急避难场所的卫生防疫工作；

（三）保障应急避难场所的应急供电、供水、通信需要；

（四）配置临时应急厕所和垃圾污物回收设施，做好应急避难场所的环境卫生工作；

（五）组织协调运输力量，做好人员、物资的运输工作；

（六）维护应急避难场所治安管理秩序；

（七）设立志愿者服务站，组织动员志愿者参与应急避难场所志愿服务活动；

（八）其他需要保障的工作。

第二十二条【停止使用和善后工作】应急工作结束后，区县人民政府应当根据突发事件的影响情况，依法作出关闭应急避难场所的公告，组织避难人员有序撤离，恢复场所原有功能。

第五章 法律责任

第二十三条【责任追究】市、区县人民政府及其有关部门工作人员违反本办法规定，在应急避难场所管理工作中滥用职权、玩忽职守、徇私舞弊的，由相关部门责令改正；对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第二十四条【责任追究】违反本办法规定，扰乱应急避难场所管理秩序，盗窃、损毁应急避难场所标志标识或者设施设备的，造成损失的，依法予以赔偿；构成违反治安管理的，由公安机关依法处理；构成犯罪的，依法追究刑事责任。

第六章 附 则

第二十五条【功能区要求】济南高新技术产业开发区管理委员会、济南市南部山区管理委员会、济南新旧动能转换起步区管理委员会，按照职责权限执行本办法。

第二十六条【施行日期】本办法自2025年XX月XX日起施行。

关于《济南市应急避难场所管理办法

（草案送审稿）》的起草说明

为加强应急避难场所规划、建设、使用与管理，有效发挥应急避难场所在应急避险中的作用，提高城市抵御风险能力，根据市政府2025年立法计划和工作安排，市应急管理局完成《济南市应急避难场所管理办法》起草工作，形成《济南市应急避难场所管理办法（草案送审稿）》（以下简称《办法（草案送审稿）》），现将有关情况说明如下：

一、立法必要性

（一）贯彻落实法律及政策的需要

近年来国家高度重视应急避难场所管理有关工作，《中华人民共和国突发事件应对法》第三十一条规定“县级以上地方人民政府负责本行政区域内应急避难场所的规划、建设和管理工作。”应急管理部、国家发改委等12部委《关于加强应急避难场所建设的指导意见》（应急〔2023〕76号）要求“巩固提升应急避难场所法治化水平，加强应急避难场所法规规章的制订实施，为完善相关配套政策制度提供法制支撑”。

（二）保障公共安全的需要

随着经济和社会的不断发展，城市规模不断扩大，人口密度也相应提高，类似地震、台风、洪涝、地质等自然灾害及安全生产事故、卫生防疫等其他灾害事件，将会对公共安全造成严重威胁，市民的生命安全将受到极大挑战，应急避难场所在应对这些突发事件中起着越来越重要作用。通过立法可以进一步提升应急避难场所法治化水平，提高建设管理的效能，最大程度确保市民在突发事件中，能够快速、安全地找到合适的避难场所，最大限度保障生命安全。

（三）促进资源合理配置的需要

目前我市有各级各类应急避难场所共630处，2400余万平方米。制定管理办法可以统一应急避难场所的建设、维护和运行标准，进一步对各类应急避难场所的设置、运维、物资储备等方面进行合理的规划、评估及调配，确保资源的有效利用，避免重复建设和资源浪费，从而提升管理效率和应急响应能力。

（四）多部门协调联动的现实需要

应急避难场所建设管理和运维工作，涉及发展和改革、财政、自然资源和规划、住房和城乡建设、教育、体育、园林和林业绿化、商务、卫生健康、市场监督管理、国防动员、消防救援等诸多部门和单位,为完成这项护国安民的重要工作，需要大量的统筹协调工作，客观上需要出台一部有力的政府规章。

二、拟解决的主要问题

一是解决避难场所管理体制与职责分工不明晰，部门职责交叉与缺位，日常维护效率低下的问题。二是解决规划建设体系不完善，专项规划缺位与执行弱化，建设标准不统一的问题。三是解决日常维护管理机制缺失，权责主体模糊，启用关闭程序不规范，运行保障协同不足的问题。

三、主要立法依据及参考资料

（一）国家法律行政法规

1.《中华人民共和国突发事件应对法》

2.《中华人民共和国防震减灾法》

3.《自然灾害救助条例》

（二）山东省法规规章

1.《山东省突发事件应对条例》

2.《山东省地震应急避难场所管理办法》

（三）借鉴其他地市规定

1.《安徽省应急避难场所管理办法》

2.《河北省应急避难场所管理办法》

3.《重庆市应急避难场所管理办法》

4.《西安市应急避难场所管理办法》

5.《泰安市应急避难场所管理办法》

（四）政策文件

1.应急管理部等12部委《关于加强应急避难场所建设的指导意见》（应急〔2023〕76号）

2.应急管理部、自然资源部《应急避难场所专项规划编制指南》（应急〔2023〕135号）

3.应急管理部、国家发展改革委等15部门《临时应急避难场所设置管理办法》（应急〔2025〕15号）

四、起草过程

2024年11月，市应急管理局申报市政府规章立法项目，经评估确定为济南市人民政府2025年立法计划审议项目。为做好立法草案起草工作，市应急管理局成立工作专班，学习借鉴先进地区经验做法，广泛征求各方面意见建议，完成起草工作。期间主要开展了以下工作：一是认真学习应急避难场所有关的法律法规及政策文件。二是认真梳理省内外应急避难场所管理方面的经验做法，总结提炼形成征求意见稿。三是多次召开座谈会，听取有关部门（单位）以及行业领域有关专家学者的意见和建议；充分征求区县政府和市直部门意见；并按立法程序向社会公开征求意见建议。

    五、主要内容

《办法（草案送审稿）》共6章26条。主要内容包括：

第一章总则，共7条，明确立法目的，依据原则，适用范围，应急避难场所定义以及政府和部门的职责等内容。

第二章规划与建设，共7条，明确应急避难场所设立要求，规划编制要求、内容，规划修改，建设要求及信息报送和公布等内容。

第三章管理与维护，共3条，明确应急避难场所产权人或管理人管理维护职责，资源调查与评估分类等内容。

第四章启用与关闭，共5条，明确启用程序和要求，运行保障，停止使用与善后要求等内容。

第五章法律责任，共2条，明确了国家工作人员违法履行职责，及扰乱应急避难场所管理秩序，盗窃、损毁应急避难场所标志标识等的法律责任。

第六章附则，共2条，规定功能区管委会执行要求及办法生效时间。